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“十(shi)(shi)三(san)五(wu)(wu)”時(shi)期(qi)(qi)，我(wo)國(guo)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)政策(ce)(ce)改(gai)革(ge)與創新(xin)加速，生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)政策(ce)(ce)體系建(jian)設取(qu)得重大(da)(da)進展。“十(shi)(shi)四(si)五(wu)(wu)”時(shi)期(qi)(qi)，需要繼續深(shen)化生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)保護政策(ce)(ce)改(gai)革(ge)與創新(xin)，推(tui)進生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)治(zhi)理(li)體系和(he)能(neng)力現(xian)代化。論文在對“十(shi)(shi)三(san)五(wu)(wu)”時(shi)期(qi)(qi)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)政策(ce)(ce)進展分析研判的基(ji)礎上，綜合考慮“十(shi)(shi)四(si)五(wu)(wu)”時(shi)期(qi)(qi)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)政策(ce)(ce)改(gai)革(ge)形勢(shi)，提出(chu)了“十(shi)(shi)四(si)五(wu)(wu)”生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)政策(ce)(ce)改(gai)革(ge)思路與框(kuang)架，建(jian)議“十(shi)(shi)四(si)五(wu)(wu)”生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)(jing)政策(ce)(ce)改(gai)革(ge)要抓好十(shi)(shi)大(da)(da)重點任務，包括結構調整、空(kong)間管控、質量管理(li)、市場(chang)政策(ce)(ce)、治(zhi)理(li)格(ge)局(ju)、全球合作等六(liu)大(da)(da)重點領域(yu)的政策(ce)(ce)改(gai)革(ge)以及夯實嚴密法(fa)(fa)治(zhi)、統一(yi)監管執(zhi)法(fa)(fa)、提升執(zhi)行能(neng)力、強化科技支(zhi)撐等四(si)項政策(ce)(ce)實施配套措施。

1生(sheng)態環境政策(ce)改革基(ji)礎與需求分析

黨的(de)十八大以來，我國(guo)生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境政策取得(de)顯著進展，尤(you)其是“十三(san)五”時期(qi)，生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境政策加(jia)速改革，基本建(jian)(jian)立了政策體(ti)系，為深入推進生(sheng)(sheng)態(tai)文明建(jian)(jian)設、建(jian)(jian)設美(mei)麗中國(guo)建(jian)(jian)設提(ti)供(gong)了重(zhong)要動力機制(zhi)。

1.1 “十三五”生態環境政(zheng)策進展

“十三五”時(shi)期，初(chu)步(bu)形(xing)成(cheng)了黨政領導、質量管理、監(jian)管落責、市場參與(yu)、多元治(zhi)理的生(sheng)態環境政策體(ti)系，為(wei)順利完成(cheng)生(sheng)態環境規劃目標和打(da)贏打(da)好污染防治(zhi)攻堅戰提供了充分支撐與(yu)保障(zhang)。

生(sheng)(sheng)態環(huan)(huan)境責任體(ti)系改革(ge)成(cheng)效顯著。新(xin)組建的生(sheng)(sheng)態環(huan)(huan)境部強化了政(zheng)策(ce)規劃(hua)標準(zhun)制(zhi)定、監(jian)(jian)(jian)測(ce)評估、監(jian)(jian)(jian)督執(zhi)法(fa)、督察(cha)問(wen)責的“四統一”職責。中央生(sheng)(sheng)態環(huan)(huan)境保護督察(cha)、黨政(zheng)領導干部生(sheng)(sheng)態環(huan)(huan)境損害責任追究等政(zheng)策(ce)相繼出臺實施，“黨政(zheng)同責、一崗(gang)雙責”得(de)以(yi)有效落(luo)實，形(xing)成(cheng)了權責明(ming)確、各司其職、齊(qi)抓(zhua)共管的“大環(huan)(huan)保”工作(zuo)格局。省級以(yi)下(xia)生(sheng)(sheng)態環(huan)(huan)境機構監(jian)(jian)(jian)測(ce)監(jian)(jian)(jian)察(cha)執(zhi)法(fa)垂直管理制(zhi)度改革(ge)、生(sheng)(sheng)態環(huan)(huan)境保護綜合行政(zheng)執(zhi)法(fa)改革(ge)穩步(bu)推(tui)進。

環(huan)(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)精細化管理政(zheng)策體(ti)系初(chu)步(bu)形成。“水(shui)”“氣”“土”污染防治相關(guan)法律及排放(fang)限值等(deng)相繼修(xiu)訂，切實反映了環(huan)(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)改善現(xian)實要求。環(huan)(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)考核目標(biao)財政(zheng)獎(jiang)勵(li)政(zheng)策初(chu)步(bu)建(jian)立(li)。推(tui)進建(jian)立(li)面(mian)向(xiang)(xiang)民生滿(man)意導向(xiang)(xiang)的(de)生態環(huan)(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)評價機制，將公眾(zhong)環(huan)(huan)境(jing)滿(man)意度作為(wei)相關(guan)示范(fan)區建(jian)設(she)、黑臭水(shui)體(ti)治理等(deng)重(zhong)要評價指標(biao)。

“四(si)大(da)結構(gou)調(diao)整(zheng)”政策(ce)推動綠色發(fa)展成效明(ming)顯。堅決(jue)取(qu)締“十小”，嚴控鋼鐵、水泥(ni)產能(neng)，各地(di)(di)“散亂污(wu)”企業清(qing)理整(zheng)頓基本完成，截(jie)至2018年年底(di)全(quan)(quan)國鋼鐵、煤(mei)炭分別(bie)化解落后過剩產能(neng)1.55億(yi)(yi)噸、8.1億(yi)(yi)噸。環保電(dian)價、火電(dian)超低排放電(dian)價補貼、北方地(di)(di)區(qu)清(qing)潔取(qu)暖(nuan)補貼穩步推進，截(jie)至2018年全(quan)(quan)國實(shi)現超低排放的煤(mei)電(dian)機組(zu)約8.1億(yi)(yi)千瓦。京津冀地(di)(di)區(qu)煤(mei)炭運(yun)輸和鐵礦石(shi)集疏港實(shi)現“公轉鐵”。

生態(tai)環境監(jian)管體系不斷完善。積極推進(jin)排污(wu)許(xu)可改(gai)革(ge)，已發布63項相(xiang)關規范標準，截至(zhi)2018年(nian)年(nian)底(di)累計完成18個行業(ye)(ye)3.9萬多家企(qi)業(ye)(ye)排污(wu)許(xu)可證核(he)發。建立(li)“網(wang)格(ge)化”“雙隨機(ji)、一公開”等日常監(jian)管機(ji)制，2018年(nian)全國環境行政罰(fa)款共152.8億元，是(shi)新(xin)環境保護法實施前(qian)2014年(nian)的4.8倍。隨著(zhu)流域控制單元、大(da)氣(qi)網(wang)格(ge)化、“三線一單”等工作的推進(jin)，生態(tai)環境空間(jian)管控政策從探索到實踐都取得了積極進(jin)展(zhan)。

生態(tai)(tai)環境市場(chang)經濟機制(zhi)基本建(jian)立。強化生態(tai)(tai)環境保護(hu)資金保障，2018年生態(tai)(tai)環境部參與管理的中央(yang)環保專項(xiang)資金達(da)到551億(yi)元(yuan)；各(ge)類綠色債券(quan)2016—2018年的總(zong)規模達(da)6077.49億(yi)元(yuan)。環境保護(hu)稅全面開征(zheng)，“綠色信用”“綠色保險”日(ri)益發(fa)揮重要作用。排污(wu)交易權(quan)使(shi)用試點(dian)由點(dian)到面穩(wen)步(bu)推進，碳排放權(quan)交易試點(dian)繼續深入。

生(sheng)態環境多(duo)元(yuan)治理格局初步形成。“機動(dong)式(shi)”“點穴式(shi)”“會(hui)(hui)戰式(shi)”強化監(jian)督(du)幫扶(fu)作為(wei)行(xing)政監(jian)管的一種探索形式(shi)，與中央(yang)環保(bao)督(du)察構(gou)成了具有我國特(te)色(se)的環保(bao)督(du)察體系，帶動(dong)了全社會(hui)(hui)環保(bao)責任(ren)的落實(shi)(shi)。強化信息公開，推動(dong)企業主體責任(ren)落實(shi)(shi)，引導社會(hui)(hui)各(ge)方開展環保(bao)監(jian)督(du)。發布《公民生(sheng)態環境行(xing)為(wei)規范(fan)（試行(xing)）》，公眾參(can)與環保(bao)的意識與行(xing)動(dong)均有所提升。

1.2 “十四五”改革(ge)面臨的挑(tiao)戰

我國生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境質量持續好轉，呈現穩中向(xiang)好趨勢，但成效并不穩固，生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)文明建(jian)設(she)“三期疊加”期需要(yao)政策改(gai)(gai)革提供長效機制，生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境治理(li)能力與(yu)治理(li)體系(xi)現代化(hua)更需要(yao)政策改(gai)(gai)革來提供抓(zhua)手，生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境政策體系(xi)和長效機制仍存在短板與(yu)挑(tiao)戰(zhan)，亟待在“十四(si)五”時期通過改(gai)(gai)革與(yu)創新予(yu)以解決。

落實(shi)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境體制機制改革(ge)的(de)配套政策有待(dai)(dai)完(wan)善(shan)[9]。環(huan)保垂直改革(ge)與(yu)(yu)綜合執法改革(ge)的(de)配套政策與(yu)(yu)機制尚未明(ming)確建(jian)立。部門間(jian)、不同層級間(jian)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)保職責有待(dai)(dai)進一(yi)步明(ming)晰，流域監(jian)督(du)管理局、區域環(huan)境督(du)查局、派(pai)出機構(gou)與(yu)(yu)地(di)方環(huan)境執法之間(jian)的(de)分工、協調聯動機制有待(dai)(dai)進一(yi)步完(wan)善(shan)。

環(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)管理政策(ce)(ce)體系仍(reng)不完善。污染(ran)排放(fang)管理政策(ce)(ce)與環(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)管理政策(ce)(ce)間銜接不足，固定(ding)源排污許可制度(du)許可濃度(du)與許可排放(fang)總(zong)量(liang)主要參(can)考排放(fang)標(biao)(biao)準(zhun)、總(zong)量(liang)指標(biao)(biao)，沒有(you)與環(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)目標(biao)(biao)及改善路徑(jing)緊密銜接。

精細化生(sheng)態環(huan)境(jing)監(jian)(jian)管執法尚未實(shi)現常態化。生(sheng)態環(huan)境(jing)行政主導(dao)化傾向依然存在，自由裁量權(quan)規范不夠，個別地方仍存在“一刀(dao)切”問題。人體健(jian)康、生(sheng)態健(jian)康、環(huan)境(jing)風險(xian)等領(ling)域標準制定與監(jian)(jian)管仍處(chu)于起步階段。

市場導向(xiang)的生態環(huan)境經濟政策效用尚未(wei)充分(fen)發揮。全社會(hui)環(huan)保投(tou)入力度仍然(ran)不足，與OECD國家相比差距明顯；尚未(wei)建立起與地區發展權(quan)相匹配的生態補償機(ji)制；綠色稅制不健全，環(huan)境保護(hu)稅和消(xiao)費稅調控、征收范圍較窄，資源稅收費標準過低，難以調控消(xiao)費行為。

企業和社(she)會(hui)生態環境治理(li)作用(yong)有(you)待(dai)進一步激發。企業環境信息披露(lu)、信用(yong)評價、聯合(he)懲戒機(ji)制不健全，違法成本低導致一些地方企業寧愿罰(fa)款也不愿參(can)(can)與(yu)環境治理(li)；社(she)會(hui)組(zu)織和公眾(zhong)參(can)(can)與(yu)的訴(su)求表達(da)、心理(li)干預、矛盾(dun)調處、權益保障機(ji)制等有(you)待(dai)探索實(shi)施。

1.3 “十四五”改革需(xu)求

“十四(si)五(wu)”期(qi)間的生(sheng)態環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境保(bao)護改(gai)(gai)革(ge)與創新(xin)要(yao)在習近平生(sheng)態文(wen)明(ming)思想的指引(yin)下，形成(cheng)持(chi)久戰與殲滅戰相結合(he)的生(sheng)態環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境保(bao)護態勢，為建設美麗中國開好(hao)局(ju)、起好(hao)步，這就(jiu)需要(yao)充分(fen)發揮(hui)好(hao)生(sheng)態環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境政(zheng)(zheng)策改(gai)(gai)革(ge)的關(guan)鍵作(zuo)用。一(yi)是(shi)(shi)從推進(jin)體制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)落地、完善(shan)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境質(zhi)量(liang)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)政(zheng)(zheng)策體系，強化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境風(feng)險防范(fan)和(he)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境健(jian)康風(feng)險管(guan)(guan)理(li)(li)(li),建立更(geng)加科(ke)學合(he)理(li)(li)(li)的生(sheng)態環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境質(zhi)量(liang)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)政(zheng)(zheng)策體系。二是(shi)(shi)強化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)政(zheng)(zheng)策的統籌實施、綜合(he)調控、協同治理(li)(li)(li)機制(zhi)，解決(jue)部門分(fen)割等原因造成(cheng)的政(zheng)(zheng)策銜(xian)接不(bu)足(zu)、政(zheng)(zheng)策協同不(bu)強、政(zheng)(zheng)策優化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)決(jue)策不(bu)夠等問題。三是(shi)(shi)更(geng)加突出政(zheng)(zheng)策調控差(cha)異化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)、管(guan)(guan)理(li)(li)(li)精(jing)細化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)、決(jue)策科(ke)學化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)，實行(xing)差(cha)異化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)分(fen)級分(fen)類管(guan)(guan)理(li)(li)(li)。四(si)是(shi)(shi)需要(yao)充分(fen)發揮(hui)市場(chang)體系優化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)配(pei)置生(sheng)態環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境資源(yuan)的基礎作(zuo)用，切實把市場(chang)主體的環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境行(xing)為交由(you)市場(chang)來調節(jie)，打通(tong)“兩(liang)山”轉化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)通(tong)道，構(gou)建調控經濟體系全鏈(lian)條的生(sheng)態環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境經濟政(zheng)(zheng)策體系。五(wu)是(shi)(shi)進(jin)一(yi)步推進(jin)政(zheng)(zheng)策手段(duan)的法制(zhi)化(hua)(hua)(hua)(hua)(hua)建設，確保(bao)生(sheng)態閾值(zhi)和(he)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境閾值(zhi)不(bu)被突破，實行(xing)最嚴(yan)格的制(zhi)度、最嚴(yan)密的法治，保(bao)障公民環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境權，形成(cheng)全社會動員格局(ju)。

2生態環境政策改革(ge)思(si)路與(yu)框(kuang)架

“十四(si)(si)五”時期(qi)環(huan)(huan)境(jing)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)改(gai)(gai)革(ge)(ge)與(yu)創新要全面貫徹落(luo)實(shi)習(xi)近平生(sheng)態文明(ming)思想，通過深化(hua)生(sheng)態環(huan)(huan)境(jing)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)改(gai)(gai)革(ge)(ge)來應對生(sheng)態環(huan)(huan)境(jing)保(bao)護(hu)的“三期(qi)疊(die)加”階段面臨(lin)的機遇和(he)(he)挑戰，促進(jin)產業經濟高質量(liang)發(fa)展和(he)(he)生(sheng)態環(huan)(huan)境(jing)高水(shui)平保(bao)護(hu)，堅持“質量(liang)核心、體(ti)系(xi)優化(hua)”“正本(ben)(ben)溯源、標(biao)本(ben)(ben)兼治(zhi)(zhi)”“系(xi)統施策(ce)，綜合(he)治(zhi)(zhi)理(li)(li)”“空(kong)間管(guan)控(kong)(kong)、精細(xi)調(diao)控(kong)(kong)”“考(kao)評落(luo)責、多元共治(zhi)(zhi)”“兩個(ge)大局、內外(wai)(wai)統籌(chou)”六(liu)(liu)項(xiang)改(gai)(gai)革(ge)(ge)原(yuan)則，通過強化(hua)系(xi)統管(guan)理(li)(li)、空(kong)間管(guan)控(kong)(kong)、結(jie)構(gou)調(diao)整、綜合(he)調(diao)控(kong)(kong)、協同治(zhi)(zhi)理(li)(li)、內外(wai)(wai)統籌(chou)，突(tu)出政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)調(diao)控(kong)(kong)差異化(hua)、管(guan)理(li)(li)精細(xi)化(hua)、決(jue)策(ce)科(ke)學化(hua)。綜合(he)考(kao)慮“十四(si)(si)五”生(sheng)態環(huan)(huan)境(jing)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)改(gai)(gai)革(ge)(ge)形勢，基于問題導(dao)(dao)向和(he)(he)需求導(dao)(dao)向進(jin)行系(xi)統設(she)計(ji)，政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)體(ti)系(xi)框架包(bao)括結(jie)構(gou)調(diao)整、空(kong)間管(guan)控(kong)(kong)、質量(liang)管(guan)理(li)(li)、市場經濟、多元治(zhi)(zhi)理(li)(li)、全球合(he)作等(deng)六(liu)(liu)大政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)領域以及夯實(shi)嚴密(mi)法治(zhi)(zhi)、監管(guan)執法、政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)執行和(he)(he)科(ke)技創新四(si)(si)項(xiang)保(bao)障支撐(cheng)。改(gai)(gai)革(ge)(ge)與(yu)創新的目標(biao)是推進(jin)實(shi)現生(sheng)態環(huan)(huan)境(jing)治(zhi)(zhi)理(li)(li)體(ti)系(xi)和(he)(he)能力現代化(hua)，形成美(mei)麗(li)中國建(jian)設(she)的長效政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)機制。

圖1“十四五”生態環(huan)境政策改革框架

3“十四(si)五(wu)”生態環境政策改革重(zhong)點

3.1 深(shen)化(hua)綠(lv)色(se)發展(zhan)四大結(jie)構調整政(zheng)策(ce)