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關于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導(dao)意見

發改(gai)環資〔2021〕381號

??開展資源綜合利用是我國深入實施可持續發展戰略的重要內容。大宗固體廢棄物（以下簡稱“大宗固廢”）量大面廣、環境影響突出、利用前景廣闊，是資源綜合利用的核心領域。推進大宗固廢綜合利用對提高資源利用效率、改善環境質量、促進經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。為深入貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，進一步提升大宗固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率，推動生態文明建設，促進高質量發展，制定本指導意見。

??一、現狀與形勢
??（一）“十三五”取得的成效。黨的十八大以來，我國把資源綜合利用納入生態文明建設總體布局，不斷完善法規政策、強化科技支撐、健全標準規范，推動資源綜合利用產業發展壯大，各項工作取得積極進展。2019年，大宗固廢綜合利用率達到55%，比2015年提高5個百分點；其中，煤矸石、粉煤灰、工業副產石膏、秸稈的綜合利用率分別達到70%、78%、70%、86%。“十三五”期間，累計綜合利用各類大宗固廢約130億噸，減少占用土地超過100萬畝，提供了大量資源綜合利用產品，促進了煤炭、化工、電力、鋼鐵、建材等行業高質量發展，資源環境和經濟效益顯著，對緩解我國部分原材料緊缺、改善生態環境質量發揮了重要作用。

??（二）“十四五”面臨的形勢。“十四五”時期，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，圍繞推動高質量發展主題，全面提高資源利用效率的任務更加迫切。受資源稟賦、能源結構、發展階段等因素影響，未來我國大宗固廢仍將面臨產生強度高、利用不充分、綜合利用產品附加值低的嚴峻挑戰。目前，大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新增堆存量近30億噸，其中，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用率仍較低，占用大量土地資源，存在較大的生態環境安全隱患。要深入貫徹落實《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律法規，大力推進大宗固廢源頭減量、資源化利用和無害化處置，強化全鏈條治理，著力解決突出矛盾和問題，推動資源綜合利用產業實現新發展。

??二、總體要求
??（三）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅定不移貫徹新發展理念，以全面提高資源利用效率為目標，以推動資源綜合利用產業綠色發展為核心，加強系統治理，創新利用模式，實施專項行動，促進大宗固廢實現綠色、高效、高質、高值、規模化利用，提高大宗固廢綜合利用水平，助力生態文明建設，為經濟社會高質量發展提供有力支撐。

??（四）基本原則。
??——堅持政府引導與市場主導相結合。完善綜合性政策措施，激發各類市場主體活力，充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用，加快發展壯大大宗固廢綜合利用產業。
??——堅持規模利用與高值利用相結合。積極拓寬大宗固廢綜合利用渠道，進一步擴大利用規模，力爭吃干榨盡，不斷提高資源綜合利用產品附加值，增強產業核心競爭力。
??——堅持消納存量與控制增量相結合。依法依規、科學有序消納存量大宗固廢；因地制宜、綜合施策，有效降低大宗固廢產排強度，加大綜合利用力度，嚴控新增大宗固廢堆存量。
??——堅持突出重點與系統治理相結合。加強大宗固廢綜合利用全過程管理，協同推進產廢、利廢和規范處置各環節，嚴守大宗固廢綜合利用和安全處置的環境底線。
??——堅持技術創新與模式創新相結合。強化創新引領，突破大宗固廢綜合利用技術瓶頸，加快先進適用技術推廣應用，加強示范引領，培育大宗固廢綜合利用新模式。

??（五）主要目標。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業副產石膏、建筑垃圾、農作物秸稈等大宗固廢的綜合利用能力顯著提升，利用規模不斷擴大，新增大宗固廢綜合利用率達到60%，存量大宗固廢有序減少。大宗固廢綜合利用水平不斷提高，綜合利用產業體系不斷完善；關鍵瓶頸技術取得突破，大宗固廢綜合利用技術創新體系逐步建立；政策法規、標準和統計體系逐步健全，大宗固廢綜合利用制度基本完善；產業間融合共生、區域間協同發展模式不斷創新；集約高效的產業基地和骨干企業示范引領作用顯著增強，大宗固廢綜合利用產業高質量發展新格局基本形成。

??三、提高大宗固廢資源利用效率
??（六）煤矸石和粉煤灰。持續提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平，推進煤矸石和粉煤灰在工程建設、塌陷區治理、礦井充填以及鹽堿地、沙漠化土地生態修復等領域的利用，有序引導利用煤矸石、粉煤灰生產新型墻體材料、裝飾裝修材料等綠色建材，在風險可控前提下深入推動農業領域應用和有價組分提取，加強大摻量和高附加值產品應用推廣。

??（七）尾礦（共伴生礦）。穩步推進金屬尾礦有價組分高效提取及整體利用，推動采礦廢石制備砂石骨料、陶粒、干混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用，探索尾礦在生態環境治理領域的利用。加快推進黑色金屬、有色金屬、稀貴金屬等共伴生礦產資源綜合開發利用和有價組分梯級回收，推動有價金屬提取后剩余廢渣的規模化利用。依法依規推動已閉庫尾礦庫生態修復，未經批準不得擅自回采尾礦。

??（八）冶煉渣。加強產業協同利(li)(li)用(yong)(yong)(yong)，擴大赤(chi)(chi)泥(ni)(ni)和鋼渣(zha)(zha)利(li)(li)用(yong)(yong)(yong)規模(mo)，提高(gao)赤(chi)(chi)泥(ni)(ni)在道(dao)路材料中的摻用(yong)(yong)(yong)比例(li)，擴大鋼渣(zha)(zha)微粉作混凝(ning)土摻合(he)料在建設工程(cheng)等領域的利(li)(li)用(yong)(yong)(yong)。不斷探索赤(chi)(chi)泥(ni)(ni)和鋼渣(zha)(zha)的其他規模(mo)化(hua)(hua)利(li)(li)用(yong)(yong)(yong)渠道(dao)。鼓勵從赤(chi)(chi)泥(ni)(ni)中回收(shou)鐵、堿、氧化(hua)(hua)鋁，從冶煉渣(zha)(zha)中回收(shou)稀有稀散(san)金屬(shu)(shu)和稀貴金屬(shu)(shu)等有價組分，提高(gao)礦產資(zi)(zi)源(yuan)利(li)(li)用(yong)(yong)(yong)效率(lv)，保(bao)障國家資(zi)(zi)源(yuan)安全，逐(zhu)步提高(gao)冶煉渣(zha)(zha)綜合(he)利(li)(li)用(yong)(yong)(yong)率(lv)。

??（九）工業副產石膏。拓寬磷石膏利用途徑，繼續推廣磷石膏在生產水泥和新型建筑材料等領域的利用，在確保環境安全的前提下，探索磷石膏在土壤改良、井下充填、路基材料等領域的應用。支持利用脫硫石膏、檸檬酸石膏制備綠色建材、石膏晶須等新產品新材料，擴大工業副產石膏高值化利用規模。積極探索鈦石膏、氟石膏等復雜難用工業副產石膏的資源化利用途徑。

??（十）建筑垃圾。加(jia)強建(jian)筑垃(la)圾(ji)(ji)分類處(chu)理和回(hui)收利用(yong)(yong)(yong)，規范(fan)建(jian)筑垃(la)圾(ji)(ji)堆存、中轉和資源化利用(yong)(yong)(yong)場所(suo)建(jian)設和運(yun)營，推動建(jian)筑垃(la)圾(ji)(ji)綜合利用(yong)(yong)(yong)產品應(ying)用(yong)(yong)(yong)。鼓(gu)勵建(jian)筑垃(la)圾(ji)(ji)再生骨(gu)料及制品在建(jian)筑工(gong)程(cheng)和道(dao)路工(gong)程(cheng)中的應(ying)用(yong)(yong)(yong)，以及將建(jian)筑垃(la)圾(ji)(ji)用(yong)(yong)(yong)于(yu)土方(fang)平衡(heng)、林業用(yong)(yong)(yong)土、環境(jing)治(zhi)理、燒結制品及回(hui)填等(deng)，不(bu)斷提高利用(yong)(yong)(yong)質(zhi)量、擴大資源化利用(yong)(yong)(yong)規模。

??（十一）農作物秸稈。大力推進秸稈綜合利用，推動秸稈綜合利用產業提質增效。堅持農用優先，持續推進秸稈肥料化、飼料化和基料化利用，發揮好秸稈耕地保育和種養結合功能。擴大秸稈清潔能源利用規模，鼓勵利用秸稈等生物質能供熱供氣供暖，優化農村用能結構，推進生物質天然氣在工業領域應用。不斷拓寬秸稈原料化利用途徑，鼓勵利用秸稈生產環保板材、炭基產品、聚乳酸、紙漿等，推動秸稈資源轉化為高附加值的綠色產品。建立健全秸稈收儲運體系，開展專業化、精細化的運管服務，打通秸稈產業發展的“最初一公里”。

??四、推進大宗固廢綜合利用綠色發展
??（十二）推進產廢行業綠色轉型，實現源頭減量。開展產廢行業綠色設計，在生產過程充分考慮后續綜合利用環節，切實從源頭削減大宗固廢。大力發展綠色礦業，推廣應用矸石不出井模式，鼓勵采礦企業利用尾礦、共伴生礦填充采空區、治理塌陷區，推動實現尾礦就地消納。開展能源、冶金、化工等重點行業綠色化改造，不斷優化工藝流程、改進技術裝備，降低大宗固廢產生強度。推動煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢產生過程自消納，推動提升磷石膏、赤泥等復雜難用大宗固廢凈化處理水平，為綜合利用創造條件。在工程建設領域推行綠色施工，推廣廢棄路面材料和拆除垃圾原地再生利用，實施建筑垃圾分類管理、源頭減量和資源化利用。

??（十三）推動利廢行業綠色生產，強化過程控制。持續提升(sheng)利廢(fei)企(qi)業(ye)技術(shu)裝備水(shui)平，加大小(xiao)散亂污企(qi)業(ye)整治力度。強化大宗(zong)固(gu)廢(fei)綜合利用全流程(cheng)管理，嚴(yan)格(ge)(ge)落實全過程(cheng)環境(jing)污染防治責任。推行大宗(zong)固(gu)廢(fei)綠色運輸，鼓勵(li)使(shi)用專用運輸設備和車輛，加強大宗(zong)固(gu)廢(fei)運輸過程(cheng)管理。鼓勵(li)利廢(fei)企(qi)業(ye)開展清(qing)潔生產(chan)審核，嚴(yan)格(ge)(ge)執行污染物(wu)排放標準(zhun)，完善環境(jing)保護措(cuo)施，防止二次污染。

??（十四）強化大宗固廢規范處置，守住環境底線。加強大宗固廢貯存及處置管理，強化主體責任，推動建設符合有關國家標準的貯存設施，實現安全分類存放，杜絕混排混堆。統籌兼顧大宗固廢增量消納和存量治理，加大重點流域和重點區域大宗固廢的綜合整治力度，健全環保長效監督管理制度。

??五、推動大宗固廢綜合利用創新發展
??（十五）創新大宗固廢綜合利用模式。在煤炭行業推廣“煤矸石井下充填+地面回填”，促進矸石減量；在礦山行業建立“梯級回收+生態修復+封存保護”體系，推動綠色礦山建設；在鋼鐵冶金行業推廣“固廢不出廠”，加強全量化利用；在建筑建造行業推動建筑垃圾“原地再生+異地處理”，提高利用效率；在農業領域開展“工農復合”，推動產業協同；針對退役光伏組件、風電機組葉片等新興產業固廢，探索規范回收以及可循環、高值化的再生利用途徑；在重點區域推廣大宗固廢“公鐵水聯運”的區域協同模式，強化資源配置。因地制宜推動大宗固廢多產業、多品種協同利用，形成可復制、可推廣的大宗固廢綜合利用發展新模式。

??（十六）創新大宗固廢綜合利用關鍵技術。鼓勵企業建立技術研發平臺，加大關鍵技術研發投入力度，重點突破源頭減量減害與高質綜合利用關鍵核心技術和裝備，推動大宗固廢利用過程風險控制的關鍵技術研發。依托國家級創新平臺，支持產學研用有機融合，鼓勵建設產業技術創新聯盟等基礎研發平臺。加大科技支撐力度，將大宗固廢綜合利用關鍵技術、大規模高質綜合利用技術研發等納入國家重點研發計劃。適時修訂資源綜合利用技術政策大綱，強化先進適用技術推廣應用與集成示范。

??（十七）創新大宗固廢協同利用機制。鼓勵多產業協同利用，推進大宗固廢綜合利用產業與上游煤電、鋼鐵、有色、化工等產業協同發展，與下游建筑、建材、市政、交通、環境治理等產品應用領域深度融合，打通部門間、行業間堵點和痛點。推動跨區域協同利用，建立跨區域、跨部門聯動協調機制，推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略區域的大宗固廢協同處置利用。