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專訪常紀文：懲治企業(ye)環境(jing)違法 重點是(shi)企業(ye)法定代表人(ren)或實控人(ren)

《中(zhong)共中(zhong)央國務(wu)院關于深入(ru)打好污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)攻(gong)堅戰(zhan)的意見》（下稱《意(yi)見》）11月7日發布。《意(yi)見》明確(que)要求，統籌(chou)污染(ran)治(zhi)理(li)、生態保(bao)護、應對氣候變化，保(bao)持力度、延(yan)伸深度、拓寬廣度，以更(geng)高(gao)標準打好藍天(tian)、碧水、凈土(tu)保(bao)衛(wei)戰(zhan)，以高(gao)水平(ping)保(bao)護推動(dong)高(gao)質量發展、創造高(gao)品質生活。

《意(yi)見》有(you)(you)哪些新(xin)(xin)的亮點？與以往的“污染防治攻(gong)堅戰”相(xiang)比(bi)，在(zai)總體(ti)要求和(he)具體(ti)措施(shi)上有(you)(you)何不同？在(zai)減污降碳和(he)能源(yuan)安全等方面有(you)(you)哪些新(xin)(xin)的提法？8日，國務院發展研(yan)究中(zhong)心資(zi)源(yuan)與環境政策研(yan)究所副所長常紀(ji)文在(zai)接受(shou)第一財經記(ji)者采(cai)訪時，就(jiu)《意(yi)見》進行(xing)了解(jie)讀。

“堅決(jue)打(da)好(hao)”和“深入打(da)好(hao)”有何不同？

第一財經：2018年6月，《中共中央(yang)國務院關于(yu)全面加強生(sheng)態環境保護堅(jian)決打(da)好污染防治攻堅(jian)戰的意見》印發(fa)，時隔3年，又印發(fa)了上述《意見》。從(cong)字(zi)面上看，一個(ge)是“堅(jian)決打(da)好”，一個(ge)是“深入打(da)好”。這兩(liang)者有何不(bu)同？

常紀文：為了遏制環(huan)(huan)境污染，鞏固污染防治和生態保護成果，中(zhong)共(gong)中(zhong)央、國(guo)務院于2018年(nian)6月發布了《關于全面加強生態環(huan)(huan)境保護堅決打好污染防治攻堅戰的(de)意見(jian)》，該意見(jian)的(de)目標(biao)期(qi)是(shi)2020年(nian)底(di)，與2020年(nian)底(di)全面建(jian)成小康(kang)社會的(de)目標(biao)是(shi)相(xiang)匹配(pei)的(de)。該意見(jian)設立(li)(li)的(de)目標(biao)如期(qi)實現了，在新時期(qi)必(bi)須按照2035年(nian)美麗中(zhong)國(guo)基本實現的(de)目標(biao)，設立(li)(li)2025年(nian)和2035年(nian)兩個階(jie)段污染防治的(de)階(jie)段性(xing)目標(biao)，只(zhi)有這樣(yang)，才能為今(jin)后的(de)工作(zuo)定好調并作(zuo)出科學(xue)部署。

為(wei)此，中(zhong)共中(zhong)央、國(guo)務院發(fa)布了(le)上(shang)述《意見(jian)》。兩(liang)份意見(jian)，前(qian)者是后(hou)者的(de)繼承和發(fa)展(zhan)，后(hou)者為(wei)前(qian)者的(de)制(zhi)定和實(shi)(shi)施奠定了(le)堅實(shi)(shi)的(de)體(ti)制(zhi)、制(zhi)度(du)和機制(zhi)基礎。

《意見(jian)》因為設立了更高的(de)(de)目(mu)標(biao)(biao)，同樣是(shi)難度大的(de)(de)攻堅(jian)戰(zhan)。加上(shang)新設立的(de)(de)“雙碳”目(mu)標(biao)(biao)，要緩(huan)解我(wo)國生態(tai)環(huan)境保護(hu)結(jie)構性(xing)、根源性(xing)、趨勢性(xing)壓力(li)，解決重(zhong)點(dian)(dian)區域、重(zhong)點(dian)(dian)行業突出的(de)(de)污染問題，目(mu)標(biao)(biao)實現難度可(ke)能更大。

第一財經：《意(yi)見》在(zai)基本(ben)原(yuan)則上也與過(guo)去(qu)有很大的(de)不(bu)(bu)同，突出強調要“方向不(bu)(bu)變、力度不(bu)(bu)減”“問(wen)題導向、環保為(wei)民(min)”，以及“精準、科學、依法治污”“系統觀念、協同增效”。為(wei)何要確定這(zhe)些原(yuan)則？

常(chang)紀文：其實這些原則在前(qian)幾年就(jiu)被提出(chu)了(le)(le)，如在疫情期(qi)間，一(yi)些地方就(jiu)出(chu)現了(le)(le)經(jing)濟增長(chang)的暫時困(kun)難，出(chu)現了(le)(le)放松環(huan)境(jing)保護(hu)監管(guan)的現象(xiang)，中(zhong)央(yang)就(jiu)做出(chu)了(le)(le)“方向(xiang)不變、力度不減”“的指示；為了(le)(le)克服生態環(huan)境(jing)執(zhi)法“一(yi)刀切”現象(xiang)，防止生態環(huan)境(jing)執(zhi)法波及面(mian)擴大進而影響(xiang)經(jing)濟和社會的發展，中(zhong)央(yang)提出(chu)了(le)(le)“精(jing)準、科學、依法治污”“的要求(qiu)。

“問題(ti)導向、環(huan)(huan)保為民”一(yi)直(zhi)是(shi)中央的(de)(de)(de)要求，這一(yi)次予以(yi)強調，就是(shi)響應各方面期(qi)盼(pan)，解決老百(bai)姓關心的(de)(de)(de)熱點(dian)(dian)和重點(dian)(dian)生態環(huan)(huan)境問題(ti)，體現生態環(huan)(huan)境保護(hu)執(zhi)政為民的(de)(de)(de)要求。將這幾個原(yuan)則(ze)寫進(jin)《意見》，是(shi)對前幾年提出的(de)(de)(de)行之有(you)效的(de)(de)(de)環(huan)(huan)境保護(hu)工(gong)作原(yuan)則(ze)的(de)(de)(de)鞏(gong)固(gu)和發展，有(you)利(li)于將生態環(huan)(huan)境保護(hu)工(gong)作與經(jing)濟社會發展工(gong)作有(you)機(ji)地(di)統籌起來(lai)。

三大保衛戰如何“深入”才更有效？

第一(yi)財(cai)經：新一輪(lun)的污染防治(zhi)攻(gong)堅戰(zhan)外部(bu)條件已經發生了很(hen)大變(bian)化，特別是“雙碳”目(mu)標的提(ti)出，以及應對氣(qi)候變(bian)化、能源安(an)全、產業鏈供應鏈安(an)全、糧(liang)食(shi)安(an)全問題越發突出，深入打好污染防治(zhi)攻(gong)堅戰(zhan)該(gai)如(ru)何找準發力點？

常紀文：《意見》既有(you)內容的(de)(de)(de)增(zeng)量(liang)，如(ru)(ru)“雙碳”工(gong)作(zuo)(zuo)，也有(you)更(geng)加(jia)細化的(de)(de)(de)規定，如(ru)(ru)生物(wu)多(duo)樣性(xing)和生態安全保護的(de)(de)(de)工(gong)作(zuo)(zuo)要求。深入(ru)打好污染防治攻堅(jian)戰本來涉及(ji)經濟(ji)(ji)和社會(hui)發展(zhan)(zhan)(zhan)的(de)(de)(de)各方面，再(zai)加(jia)進“雙碳”目標和要求，會(hui)更(geng)加(jia)牽涉經濟(ji)(ji)和社會(hui)發展(zhan)(zhan)(zhan)的(de)(de)(de)各方面，如(ru)(ru)果工(gong)作(zuo)(zuo)開展(zhan)(zhan)(zhan)順利，會(hui)有(you)利于促(cu)進經濟(ji)(ji)和社會(hui)的(de)(de)(de)全面、系統發展(zhan)(zhan)(zhan)和提升。

但是我國面臨國際經濟和(he)社會百(bai)年(nian)未有之(zhi)變局，要深入(ru)打好包括“雙碳”戰(zhan)(zhan)役在內的污染防(fang)治攻堅戰(zhan)(zhan)，難度會比以前(qian)更大(da)，道路會比以前(qian)更加曲(qu)折(zhe)，因此必須(xu)進行周密的設(she)計和(he)系(xi)統的考慮(lv)，特別(bie)是要考慮(lv)《意見(jian)》實施(shi)引發的應對氣(qi)候變化、能源安全(quan)、產業鏈(lian)供應鏈(lian)安全(quan)、糧食安全(quan)問題。個人建議對《意見(jian)》實施(shi)的經濟和(he)社會風險進行第三方預評估，提出一些預防(fang)和(he)治理“一刀切(qie)”措(cuo)施(shi)，防(fang)止(zhi)措(cuo)施(shi)不(bu)精準、不(bu)系(xi)統造成系(xi)統性風險。

深入打(da)好包括“雙碳”戰役在內的(de)(de)污染防治攻堅戰，必須進行周密的(de)(de)設計和系統的(de)(de)考慮。圖為環保監測(ce)(ce)人(ren)員在檢測(ce)(ce)空(kong)氣質量。

第一財經：《意(yi)見(jian)》強調了要深(shen)入(ru)打好藍(lan)天保(bao)衛戰(zhan)(zhan)、碧水保(bao)衛戰(zhan)(zhan)、凈土保(bao)衛戰(zhan)(zhan)。三大保(bao)衛戰(zhan)(zhan)如何“深(shen)入(ru)”才更加有效？

常紀文：深入打好(hao)藍天保(bao)衛(wei)(wei)戰(zhan)、碧水保(bao)衛(wei)(wei)戰(zhan)、凈土保(bao)衛(wei)(wei)戰(zhan)，一些工(gong)作是(shi)以(yi)前(qian)工(gong)作的(de)深化(hua)，如實施化(hua)肥農藥減量(liang)增效(xiao)行(xing)動和農膜回收行(xing)動，到(dao)(dao)(dao)2025年，農村(cun)生活污水治理率達到(dao)(dao)(dao)40%，化(hua)肥農藥利用(yong)率達到(dao)(dao)(dao)43%，全國畜禽糞污綜合利用(yong)率達到(dao)(dao)(dao)80%以(yi)上；到(dao)(dao)(dao)2025年，縣級城(cheng)市建成區基本消除黑臭水體(ti)，京津(jin)冀、長三角(jiao)、珠三角(jiao)等(deng)區域力爭提前(qian)1年完成。

也有(you)一些(xie)工(gong)作內容是新增的，如(ru)嚴格落實糧食收購和銷售出庫質量安全檢驗制度和追溯制度；“十(shi)四五”時期推(tui)進100個左右地(di)級(ji)及以上城(cheng)(cheng)市(shi)開展“無廢城(cheng)(cheng)市(shi)”建(jian)設(she)，鼓勵有(you)條件的省(sheng)份全域推(tui)進“無廢城(cheng)(cheng)市(shi)”建(jian)設(she)；加強持(chi)久性有(you)機污(wu)染(ran)物、內分泌干擾物等(deng)新污(wu)染(ran)物治(zhi)理和調(diao)查監測(ce)、環(huan)境風險(xian)評估，強化(hua)地(di)下水污(wu)染(ran)協同(tong)防治(zhi)等(deng)。

對于(yu)這(zhe)三大污(wu)染防(fang)(fang)治攻(gong)堅戰部署(shu)的(de)(de)工作(zuo)(zuo)，應(ying)當按照《意見》的(de)(de)要(yao)求(qiu)建(jian)立科學(xue)的(de)(de)工作(zuo)(zuo)思(si)路和(he)(he)策(ce)略：堅持(chi)山水(shui)林田湖草系(xi)統治理、污(wu)染防(fang)(fang)治和(he)(he)減碳協(xie)同增(zeng)效的(de)(de)觀念，堅持(chi)在“五位一體”的(de)(de)格局內深(shen)入(ru)開(kai)展(zhan)(zhan)污(wu)染防(fang)(fang)治攻(gong)堅戰，切(qie)忌就生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)(jing)而論生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)(jing)；堅持(chi)以問(wen)題(ti)為導向(xiang)，解(jie)決(jue)人民(min)群眾關心的(de)(de)熱點(dian)和(he)(he)難點(dian)生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)(jing)問(wen)題(ti)，打通經濟(ji)和(he)(he)社會可持(chi)續發展(zhan)(zhan)的(de)(de)堵點(dian)和(he)(he)痛(tong)點(dian)；科學(xue)、精準、依法(fa)發力(li)，將生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)(jing)執法(fa)督(du)察(cha)的(de)(de)規律與生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)(jing)保護本身的(de)(de)規律、經濟(ji)和(he)(he)社會發展(zhan)(zhan)的(de)(de)規律結合(he)起來，防(fang)(fang)止(zhi)(zhi)執法(fa)監管(guan)措施擴大化(hua)。在防(fang)(fang)止(zhi)(zhi)“一刀切(qie)”方面，特別要(yao)防(fang)(fang)止(zhi)(zhi)整改時間(jian)不科學(xue)和(he)(he)考核期間(jian)過短，要(yao)留有(you)余地。

如(ru)何強化責任落實(shi)，強化監督考核？

第一財經(jing)：深入打好(hao)污染(ran)防(fang)治攻(gong)堅戰(zhan)，提(ti)(ti)高生(sheng)態環境治理(li)現代(dai)化水(shui)平十(shi)分(fen)關鍵(jian)。《意見》提(ti)(ti)出了一些具(ju)體措施，你對此(ci)有何評(ping)價？

常(chang)紀文：深入打(da)好污(wu)染防(fang)治(zhi)攻(gong)(gong)堅戰(zhan)，解決問題的能力(li)最(zui)關鍵。這個(ge)能力(li)既包括(kuo)應(ying)對(dui)生態環境(jing)保(bao)護的經濟、社會(hui)、技術能力(li)，還(huan)包括(kuo)國家(jia)(jia)治(zhi)理(li)的能力(li)。中(zhong)央最(zui)近強調(diao)，碳達峰碳中(zhong)和(he)是對(dui)國家(jia)(jia)治(zhi)理(li)能力(li)的一場(chang)大(da)考驗(yan)。新(xin)時期包括(kuo)“雙碳”工作(zuo)在內(nei)的污(wu)染防(fang)治(zhi)攻(gong)(gong)堅戰(zhan)，要深入打(da)好，更是對(dui)國家(jia)(jia)治(zhi)理(li)能力(li)的一場(chang)大(da)考驗(yan)，各方面要引(yin)起重視，及早入手，加強學習(xi)，充分調(diao)研，開(kai)展(zhan)分析(xi)研判，搶占先機，防(fang)止工作(zuo)被(bei)動。

根據我(wo)近(jin)幾年在一線的(de)工作調研，在全面(mian)(mian)強化(hua)生(sheng)態環境法(fa)治保障(zhang)方(fang)面(mian)(mian)，我(wo)建議在“依(yi)法(fa)對生(sheng)態環境違(wei)法(fa)犯罪(zui)行為嚴懲重(zhong)罰(fa)”的(de)基(ji)礎上(shang)，既要(yao)加強對違(wei)法(fa)犯罪(zui)的(de)民(min)營企(qi)業(ye)及其責任人的(de)打擊(ji)，也要(yao)加強對違(wei)法(fa)犯罪(zui)的(de)國有企(qi)業(ye)及其責任人的(de)懲罰(fa)力度(du)，重(zhong)點(dian)打擊(ji)指使(shi)或者(zhe)默許違(wei)法(fa)犯罪(zui)的(de)法(fa)定代表(biao)人或者(zhe)企(qi)業(ye)實控(kong)人，防止下屬成(cheng)為替(ti)罪(zui)羊，真正發揮生(sheng)態環境法(fa)治的(de)威懾力。同(tong)時(shi)完善碳達峰(feng)碳中和的(de)標準(zhun)(zhun)體系(xi)，制定長江、黃河(he)、黃河(he)、海河(he)等(deng)流域的(de)生(sheng)態環境治理標準(zhun)(zhun)和污染物(wu)排放標準(zhun)(zhun)。

在(zai)健全生態(tai)環(huan)境(jing)經(jing)濟政策方(fang)面(mian)，建議打開思(si)路(lu)，加強生態(tai)環(huan)境(jing)產權改革，譬如放開生態(tai)保(bao)護(hu)紅線以外的(de)國(guo)家所(suo)有(you)、集體所(suo)有(you)的(de)林地(di)、草地(di)經(jing)營權，在(zai)嚴格保(bao)護(hu)中(zhong)吸引社會投(tou)資，將綠水青(qing)山全面(mian)系統地(di)轉化為金山銀山。

在(zai)(zai)實施環(huan)境基礎設施補短板行(xing)動方面(mian)(mian)，建議在(zai)(zai)鄉村(cun)全面(mian)(mian)開(kai)展農村(cun)生態(tai)環(huan)境整治(zhi)行(xing)動，將改(gai)水(shui)改(gai)廁、垃圾分類、河道池塘整治(zhi)、庭院美化、道路修建、綠色產業有機(ji)結合起來(lai)，提升生態(tai)環(huan)境容(rong)量(liang)。

在提(ti)升生(sheng)態(tai)環(huan)境監管執(zhi)法(fa)效能方面(mian)，加強(qiang)公(gong)眾參與，爭(zheng)取在2025年前后(hou)修改(gai)《環(huan)境保護(hu)法(fa)》《行(xing)政訴訟法(fa)》，全面(mian)啟(qi)動社會組織(zhi)依(yi)法(fa)對行(xing)政機關提(ti)起生(sheng)態(tai)環(huan)境行(xing)政公(gong)益訴訟的制度。我個人判斷，2025年全面(mian)啟(qi)動生(sheng)態(tai)環(huan)境行(xing)政公(gong)益訴訟的各(ge)方面(mian)條件基本具備(bei)。

第一財經：近年來，我國(guo)在(zai)推(tui)動地方政府做好(hao)生態環(huan)境保護工作(zuo)中(zhong)，也(ye)大力(li)推(tui)行了(le)黨政同責(ze)、一崗(gang)雙責(ze)等制(zhi)度(du)。在(zai)新一輪污染防治攻堅戰(zhan)中(zhong)，如(ru)何強化責(ze)任(ren)落實，強化監督考核？

常(chang)紀文：在新一輪污染(ran)防治攻(gong)堅戰(zhan)中，要繼續(xu)發揮生態環境保護黨政同(tong)責和生態環境保護督(du)察制(zhi)度(du)的最終(zhong)保障和威懾作用(yong)，但是(shi)在新時代(dai)更要大力推進引導(dao)性(xing)和鼓(gu)勵性(xing)制(zhi)度(du)建(jian)設，調動各方面的積極性(xing)，讓(rang)老百姓、企業和市(shi)場主(zhu)動參(can)與，發揮人民群(qun)眾和市(shi)場的創造(zao)性(xing)作用(yong)，只有這樣，綠(lv)水青山(shan)才能守(shou)得(de)住、守(shou)得(de)久。

在(zai)具體的(de)(de)實施中，生(sheng)態環境(jing)保(bao)護(hu)黨政(zheng)同責、生(sheng)態環境(jing)保(bao)護(hu)督察和(he)(he)“雙(shuang)碳”考核中，要科學、精準(zhun)實施，切忌“一刀(dao)切”。在(zai)出(chu)臺和(he)(he)實施相關(guan)的(de)(de)政(zheng)策時，要加強相關(guan)部門的(de)(de)會(hui)商，用服務(wu)經(jing)濟和(he)(he)社會(hui)的(de)(de)思維(wei)來開展監管，給地方(fang)和(he)(he)企業留足整(zheng)(zheng)改和(he)(he)調整(zheng)(zheng)生(sheng)產的(de)(de)時間。

（來源：第一(yi)財經 原文題(ti)目(mu)：專訪常紀文：懲治企業(ye)環境(jing)違(wei)法(fa)，重(zhong)點是企業(ye)法(fa)定代表(biao)人或實控(kong)人）